El nuevo escenario ambiental de la salmonicultura: claves y tendencias

Valentina Durán Medina Abogada y profesora de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho de la Universidad de Chilevduran@gescam.cl

1. ¿Por qué un nuevo escenario ambiental? Podemos graficar de muchas formas los cambios culturales ocurridos en años recientes. En la Región de los Lagos: Vicente Pérez Rosales, en su obra “Recuerdos del pasado 1814-1860”1, relata cómo pagó a un indígena, al que llamaba Pichi Juan, para que incendiase los bosques de la provincia de Llanquihue. “Esa espantable hoguera cuyos fuegos no pudieron contener ni la verdura de los árboles, ni sus siempre sombrías y empapadas bases, había prolongado durante tres meses su devastadora tarea, y el humo que despedía empujado por los vientos el sur, era la causa de que el sol estuviera siempre empañado”, relata Pérez Rosales, el reconocido agente de la colonización alemana. Con el nombre de aquel hombre que ordenó ese incendio de miles de hectáreas de bosque nativo para despejar tierras para la colonización europea, fue bautizado en 1926 el Parque Nacional más antiguo de Chile, que conserva amplias extensiones de selva valdiviana virgen, la misma que fue quemada para la colonización. En 2015, a pesar de la indignación, poco difundida, que este hecho genera entre algunos mapuches y williches2, de las normas nacionales e internacionales que protegen la biodiversidad y buscan el respeto e integración de los pueblos originarios, el Parque Vicente Pérez Rosales sigue honrando a quien mandó quemar buena parte del ecosistema que él mismo protege. Distinto es el caso de la comuna de Puchuncaví, en que la convivencia entre agricultura, pesca e industria, representada, esta última, por una chimenea humeando en el escudo de la Municipalidad, dejó de ser amable hace muchos años, en ese territorio conocido por sus pasivos ambientales y graves problemas de contaminación. La chimenea humeando que antes simbolizaba el progreso de la localidad, terminó resultando ofensiva para los afectados por la calidad del aire. El año 2013, la Municipalidad de Puchuncaví reemplazó su escudo de armas eliminando la chimenea. Vimos con el caso Celco Valdivia, en 2005, a una ciudadanía organizada en torno a un problema ambiental que saltó a las primeras planas de los medios, provocando un fuerte remezón en la industria que comenzó a preocuparse por la llamada “judicialización” y por la estabilidad de sus permisos ambientales. Son varios los factores que han incidido en este cambio. La inserción de Chile en el comercio internacional empujó la promulgación y publicación de la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente en 1994, cuyo mensaje envió el Presidente Aylwin dos meses después de la famosa Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro de junio del año 1992. Los principios acuñados en los instrumentos internacionales que allí se adoptaron se fueron reproduciendo en las legislaciones nacionales de nuestros socios comerciales, y en la nuestra. La ciudadanía comenzó a adquirir mayor conciencia y a organizarse en torno a la protección del medio ambiente, para actuar ante amenazas a los recursos naturales que le son próximos, necesarios o queridos. Comenzamos a conocer varios conflictos socioambientales y se fueron, y se siguen, desarrollando distintas formas de abordarlos tanto desde el gobierno como desde la industria, y los profesionales y consultores involucrados.

2. La reforma ambiental del 2010 y sus efectos En enero de 2010, ante los diagnósticos sobre la insuficiencia y dificultades de nuestra institucionalidad y gestión ambiental, y empujados por nuestro ingreso a la OCDE, el gobierno de la Presidenta Bachelet logró aprobar la ley que reformó la institucionalidad ambiental, creando el Ministerio del Medio Ambiente, que asumió funciones políticas y normativas, el Servicio de Evaluación Ambiental (que sucedió a la Conama en la evaluación de impacto ambiental), y la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), dedicada exclusivamente a la fiscalización del cumplimiento de los principales instrumentos de gestión ambiental. Postergada quedó la creación del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, cuyo proyecto de ley se encuentra hoy en discusión. Ante los temores que generaba esta Superintendencia que se veía tan poderosa, y las demandas por mayor acceso a la justicia ambiental, el gobierno logró viabilizar políticamente su reforma con la creación de los Tribunales Ambientales, dos de los cuales ya están en funciones, con sedes en Valdivia y Santiago. Uno de los efectos más notorios de la creación de los tribunales ambientales, es que eleva progresivamente el nivel de exigencia de fundamentación de las decisiones de las autoridades con competencias ambientales, que deben defender sus decisiones cuando éstas son reclamadas ante el tribunal, exigencia que se traslada a su vez a los titulares de proyectos en la información que proporcionan a la autoridad y a la comunidad en general. El cumplimiento ambiental se ha transformado en un imperativo de primer orden. Entre los factores que inciden en un mayor cumplimiento, está la entidad de la sanción o multa y también su publicidad, por el efecto que ésta tiene en la imagen de la empresa, que en las empresas internacionales, es cada vez más gravitante. También, ante la transparencia creciente, hay un factor que no debe ignorarse, que es la presión que ejercen quienes responsablemente invierten en intentar cumplir con las normas ambientales sobre la competencia desleal de aquellas empresas que insisten en trabajar al margen de los requerimientos generales.

Hoy, la SMA, si bien tiene recursos escasos para llevar a cabo su cometido, está logrando coordinarse mejor con los servicios con competencias en fiscalización ambiental. Junto con la ayuda al cumplimiento que están obligados a prestar a los regulados, la SMA está mandada por ley a considerar, entre los criterios para determinar una sanción, el beneficio que el incumplimiento le prestó al infractor. Las sanciones, que van desde la revocación de la RCA, la clausura y multas de hasta 10.000 UTA por cada infracción, no debieran ser menor a ese piso mínimo, de modo que nadie calcule y concluya que es más conveniente y barato infringir que cumplir.

3. Los desafíos del sector La salmonicultura chilena, gran motor de la economía, segunda productora de salmones a nivel mundial y segundo sector exportador del país, tiene su propio marco jurídico ambiental complejo, además del régimen general de toda actividad productiva, que debe cumplir normas de emisión y calidad, ingresar al SEIA, someterse a fiscalización. La Ley General de Pesca y Acuicultura establece obligaciones ambientales que deben ser asumidas por los titulares de centros de cultivo acuícola, los que son responsables de la limpieza y el equilibrio ecológico de la zona en que se emplazan los centros y de adoptar las medidas de protección necesarias para la operación en niveles compatibles con las capacidades de los diversos cuerpos de agua, conforme al Reglamento Ambiental para la Acuicultura de 2001, modificado en 2012. La reglamentación de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura y las resoluciones sanitarias completan ese marco específico que oscila entre el “comando y control” y la flexibilidad, consagrando la libertad de operación con ciertos límites de aceptabilidad. La industria del salmón tiene varios desafíos. Entre ellos, despejar la cuestión de la vigencia o caducidad de las RCA de proyectos antiguos sin ejecución, que antes del 26 de enero de 2015 tuvieron que demostrar sus obras o gestiones ininterrumpidas para que no se declare la caducidad, cuestión que en definitiva tendrá que resolver el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA). De los 474 proyectos que presentaron sus antecedentes al SEA para evitar su declaración de caducidad, 328 corresponden a acuicultura, es decir, proyectos ingresados bajo la tipología del literal (n) del artículo 10 de la Ley 19.300, correspondiente a “proyectos de explotación intensiva, cultivo y plantas procesadoras de recursos hidrobiológicos”3.

Pero mirando al largo plazo, el sector, que ya se ha enfrentado a procedimientos de fiscalización llevados por la SMA, con publicidad, debiese prestar especial atención al gran desafío del cumplimiento ambiental. La SMA emite instrucciones generales. Entre ellas, la reciente Resolución 223/2015, sobre “Elaboración del Plan de Seguimiento de Variables Ambientales, los Informes de Seguimiento Ambiental y la Remisión de Información al Sistema Electrónico de Seguimiento Ambiental”, publicada el 15 de abril, y que entrará en vigencia el 6 de octubre de 2015. En el caso de nuevos proyectos que ingresen al SEA como estudio, la SMA ordena los contenidos que debe tener el plan de seguimiento, para todos los componentes ambientales que sean impactados por el proyecto. Asimismo, la SMA también se dirige a los titulares de proyectos vigentes, cuya RCA establezca la ejecución de actividades de muestreo, medición, análisis y/o control, los que deberán enviar un Informe de seguimiento ambiental en el formato y con los contenidos mínimos y metodologías que se establecen en la resolución. Y, una vez más, el monitoreo y la transparencia: se dispone de un sistema electrónico de seguimiento ambiental para ingresar los informes y toda información relacionada con el seguimiento ambiental de los proyectos que cuenten con su respectiva RCA. Esto se suma a plataformas como el Sidrep y el RETC. En definitiva, una industria sustentable y exitosa es liderada por quienes sean capaces de asimilar estos cambios y anticiparse a las tendencias. Michael Porter sugirió en 1991 que las políticas ambientales más estrictas no sólo no perjudican a la industria sino que le pueden aportar ventajas competitivas. Recientemente, la OCDE, analizando 20 años de políticas ambientales, demostró que las políticas ambientales bien diseñadas pueden mantener los niveles de crecimiento de la productividad. Las políticas ambientales más estrictas benefician a las empresas más avanzadas y productivas. Una vez que las mejoras tecnológicas se implementan en una industria, los efectos económicos positivos suelen extenderse en todas las industrias y países a través de las cadenas de producción integrada. En conclusión, se puede nadar contra la corriente, lo hacen los salmones en libertad, pero la industria de la salmonicultura en Chile es demasiado importante para el país, como para no adaptarse a los nuevos tiempos, y confío en que así lo está haciendo, porque como todos nosotros, ha aprendido que lo barato cuesta caro.