El control de la producción en salmones: la certeza de la incertidumbre
Chile: Eugenio Zamorano plantea que se debe efectuar un cambio normativo para ajustar la definición de producción y precisar que se medirá por ciclo considerando únicamente la biomasa del centro.
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Eugenio Zamorano Médico Veterinario de la Universidad de Chile, ex jefe de la División de Acuicultura en Subpesca, afirma que con ocasión de los procedimientos sancionatorios que la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) ha iniciado a los titulares de centros de cultivo de engorda de salmones por concepto de sobreproducción, se develan dos grandes inconvenientes: la ausencia de un criterio único por parte de los órganos fiscalizadores para controlar la producción y la falta de coordinación entre los Órganos de la Administración del Estado.
A partir del año 1991, la Ley General de Pesca y Acuicultura previó la aprobación de un proyecto técnico como un requisito para obtener una concesión. Para ello, la autoridad sectorial dispuso un formulario que los solicitantes debían completar con una serie de antecedentes, entre ellos, su programa de producción, entendido como “producción anual proyectada por especie, desde el año 1 al 5”. Hoy por hoy, dijo el experto, el requisito no ha variado sustantivamente, por cuanto el formulario entiende como programa de producción, la “producción máxima del primer año” y “la producción máxima del proyecto”. Luego, en el año 2001 se publicó el reglamento ambiental para la acuicultura (RAMA), que incorporó - por primera vez - la definición de producción, la que es entendida como “el resultado de la suma de todos los egresos, expresados en toneladas, kilos o unidades, y del remanente existente en un centro de cultivo en un período determinado”.
Así, a partir de la interpretación sistémica entre lo exigido en el formulario de proyecto técnico y la definición de producción del RAMA, Subpesca y Sernapesca siempre entendieron que la producción de un centro, independiente de la especie o grupo de especie, se controlaba anualmente.
Sin embargo, en el tiempo, sucedieron un par de eventos que fueron cambiando el sentido de la producción con el que se inició la salmonicultura en nuestro país. En efecto, con ocasión de la crisis sanitaria provocada por el virus ISA, se introdujeron profundos cambios al modelo productivo de la salmonicultura, entre ellos, se definieron las agrupaciones de concesiones (conocidas coloquialmente como barrios), que deben someterse a descansos sanitarios obligatorios de 3 meses, y se institucionalizaron dos conceptos clave: el período y el ciclo productivo.
Así, conforme el artículo 2° del reglamento de medidas de protección, control y erradicación de enfermedades de alto riesgo para las especies hidrobiológicas (RESA), el ciclo productivo se entiende como el “período de tiempo para que una especie hidrobiológica en cultivo alcance el grado de desarrollo necesario suficiente para continuar con la o las siguientes etapas productivas. En el caso de la engorda de peces, es el período que va entre el ingreso o siembra de una generación de ejemplares hasta su cosecha total o el despoblamiento total del centro de cultivo”.
Por otra parte, en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, los solicitantes daban cuenta, a través de la descripción de sus proyectos, que la operación se llevaría a cabo en ciclos productivos y desarrollaban las modelaciones respectivas conforme a ello, porque era realmente lo que sucedía. Sin embargo, muchas veces a la producción máxima se le daba una connotación anual porque el respectivo formulario de proyecto técnico les seguía exigiendo que describieran su programa productivo con base anual, advierte Zamorano.
Lo anterior, “no hizo más que aportar incertidumbre a la manera como debía entenderse el concepto de producción, por cuanto empezaron a aparecer diferentes tipos de resoluciones de calificación ambiental (RCA). En algunas, la producción quedó definida sólo en tanto biomasa sin que se considerase un periodo para su control, y, en otras, quedó fijada en términos anuales o por ciclo productivo. De esta forma, se dio paso a que existieran concesiones de acuicultura que tuvieran, por ejemplo, una producción anual tanto en su proyecto técnico como en la RCA en su acápite específico, pero cuyo expediente daba cuenta de una descripción y evaluación efectuada por ciclo productivo. Frente a ello, la pregunta natural y obvia que surgió de parte de los fiscalizados fue ¿cómo se controla la producción en este caso, por año o por ciclo?”.
En el año 2017 se agregó un nuevo elemento de distorsión en torno a este tema, cual es, la dictación de una sentencia definitiva de la Corte Suprema que se pronunció sobre la reclamación interpuesta por Exportadora Los Fiordos por una resolución de la SMA que determinó una multa por sobreproducción y en la cual se señaló que “…si bien la RCA refiere que la producción autorizada es en relación a toneladas /año, aquello debe entenderse en relación al ciclo productivo de la especie, razón que justifica la aplicación del concepto móvil para establecer que se superó el límite de producción”, recaída en causa Rol 38.340-2016.
“Ello dejó en evidencia la desconexión entre el nivel central de la administración con las regiones, porque mientras la Subpesca y el Sernapesca de nivel central comunicaban a los titulares que la producción de un centro se mediría anualmente, por cuanto así lo exige el proyecto técnico, y sólo se efectuaría por ciclo productivo en los casos en que la RCA así lo señalara expresamente en su acápite específico, amén del fallo de la Corte Suprema cuyos efectos podrían entenderse relativos, una cuestión totalmente distinta sucedía en las regiones. En efecto, de la revisión de los 53 procedimientos sancionatorios iniciados por la SMA desde al año 2019 a junio de 2022, es posible constatar que en todas las denuncias efectuadas por las direcciones regionales del Sernapesca, el control de producción se efectuó por ciclo productivo y no por año, independiente de lo que haya quedado definido como producción máxima en cada RCA, y la SMA ha dado cuenta de lo mismo en sus formulaciones”, detalla el ex jefe de la División Acuícola de Subpesca.
“Lo anterior, por cierto, corresponde a un cambio de criterio sustantivo que sólo pudo ser advertido por las empresas productoras años después, debido al importante desfase de tiempo que transcurre entre la denuncia de Sernapesca y la formulación de cargos por parte de la SMA”.
Si bien, hoy, la fuerza de los hechos demuestra que hay un criterio compartido entre el Sernapesca y la SMA para efectos de controlar la producción por ciclo productivo, ello está lejos de dar cuenta de la existencia de un criterio unívoco que entregue la debida certeza a los fiscalizados, admite el experto. “Y ello es así, porque el Sernapesca y la SMA utilizan distintas fuentes de información para efectos de entender que hubo sobreproducción”.
De hecho, el Sernapesca utiliza, generalmente, 4 fuentes: 1) la biomasa cosechada reportada por el titular del centro en el Sistema de Información para la Fiscalización de Acuicultura (SIFA) de Sernapesca; 2) la biomasa muerta reportada por el titular del centro en SIFA; 3) la biomasa cosechada reportada por el titular del centro en la Declaración Jurada de Cosecha (DJ cosecha) que debe remitir a la Subpesca; y, 4) la biomasa declarada por la planta de proceso.
De allí que entonces, de acuerdo con el Médico Veterinario, la denuncia del Sernapesca no permite determinar cuánto - a juicio de dicha institución - es la cantidad de biomasa sobreproducida. Pero ello también se extiende al órgano persecutor, “toda vez que las formulaciones de cargo de la SMA se limitan simplemente a replicar las mismas fuentes de información contenidas en las denuncias, y los cargos solamente indican que la producción máxima se ha sobrepasado en un ciclo productivo determinado sin precisar cuánto fue la cantidad, cuestión totalmente atentatoria contra la determinación que debe existir en la formulación de cargos y que asegura una adecuada defensa del infractor y, en definitiva, un debido proceso, garantía que se extiende a la potestad sancionadora de la Administración, tal como lo ha señalado el Tribunal Constitucional”.
Sumado a lo anterior - y de la revisión de los Programa de Cumplimiento aprobados o en revisión - es posible concluir que la SMA, a su juicio, también utiliza diversas fuentes de información para efectos de sustentar que hubo sobreproducción en un centro, y, asimismo, dicha variabilidad es posible observar incluso respecto de distintos procedimientos asociados a un mismo titular. Así, por ejemplo, utiliza sólo una de las fuentes (planta de proceso o DJ cosecha), una combinación de ellas (cosecha SIFA + mortalidad SIFA o DJ cosecha + mortalidad SIFA) o fuentes nuevas, como la biomasa sembrada reportada por el titular del centro en la Declaración Jurada de Siembra (DJ siembra) que debe remitir a la Subpesca. Al respecto, cabe hacer notar que descontar la biomasa sembrada resulta no solo novedoso, sino que ambientalmente razonable, porque da cuenta que para la SMA la producción que interesa es la que realmente se genera en el centro de cultivo y no aquella que se produjo en agua dulce.
Eugenio Zamorano apunta que bajo el principio de coordinación que rige a todos los órganos de la Administración del Estado, “parece razonable que la Subpesca, el Sernapesca y la SMA impulsen coordinadamente una agenda que resuelva prontamente todos los inconvenientes que se derivan de las diferencias descritas previamente. Ello implicaría, al menos, efectuar una modificación del RAMA para ajustar la definición de producción de manera de precisar que se medirá por ciclo productivo considerando únicamente la biomasa producida en el centro y, dictar una resolución que determine la fórmula y fuentes de información que utilizarán los órganos fiscalizadores, de tal forma de disponer de un procedimiento único y cierto en torno al control de la producción”.
